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个税改革,为国家治理现代化铺路 ——本轮税改的几个突破

2018-10-08 20:00     来源:人民网

2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过关于修改个人所得税法的决定。此次个人所得税(以下简称“个税”)改革,不同于以往的“内部装修”,而是一次“结构再造”,因此备受国内外广泛关注。

  税收,国家治理的基础和重要支柱

  党的十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊地位。党的十九大报告进一步明确提出,加快建立现代财政制度,深化税收制度改革。这是中央对改革目标的重新定位,也是对财税改革的重新定位,更是我们观察和思考本轮个税改革的出发点和落脚点。

  由此可见,税收制度改革不仅仅是筹集财政收入,更要推进国家治理体系和治理能力的现代化。税收如何才能推进国家治理的现代化?总的来说,就是要充分发挥税收在国家治理中的各项功能,建设现代税收制度。从经济治理方面来看,税收的功能包括财政收入功能、收入分配功能、资源配置功能和经济稳定功能。从政治治理方面来看,税收具有提高纳税人意识、加强对政府监督的功能。从社会治理来看,税收具有促进社会和谐、提高社会参与的功能。从文化治理来看,税收促进社会信用建设、提高人民法治意识的功能。因此,本轮个税改革,不仅仅是对纳税人负担的调整,更是全面建设和发挥经济治理、政治治理、社会治理、文化治理等功能,促进国家治理现代化的一次改革。

  现行个税制度无法适应国家治理需要

  我国现有个税制度,建立于改革开放初期,不断完善至今。其重要特点是分类课征,即将个人收入划分为工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、生产经营所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得、其他所得等11类收入,每类收入分别规定扣除标准和税率。随着个人收入的不断增加,个人所得税制越来越不能适应经济社会发展和国家治理现代化的需要,主要表现在以下几个方面。

  第一,分类征收,无法体现个人真实纳税能力,对收入分配的调节有限,甚至会导致税负不公。而其优点在于税制简化,征收简便,但却存在功能落后的缺陷,目前世界上的中等收入和高收入国家中,实行类似中国的分类征收个人所得税制的国家已十分少见。

  第二,个人所得税收入主要来源于工资薪金所得,劳动收入税负相对较重。统计显示,分收入项目看,各项在全部个人所得税收入中的占比如下,工资薪金个人所得税约占65%,劳务报酬约占3%,稿酬和特许权使用费不足1%,财产转让约占11%,股息、红利约占10%,个体工商户及承包承租经营约占7%。

  第三,分类征收对征管要求较低,主要通过支付单位扣缴的方式征收。因此,工资薪金等方便扣缴的收入,征收率高,而没有扣缴义务人,需要自主申报的项目,个人所得税征收和缴纳情况较差,纳税人税收遵从度较低。例如,个人出租住房所得纳税额和缴纳率较低,以及对年薪超过12万的个人,纳税人自行申报不充分。

  第四,自主申报率低,不利于纳税意识的培养。由于个人所得税主要通过单位代扣代缴,广大纳税人与税务机构很少直接接触,也很少直接申报纳税。虽然纳税人是个人所得税的实际负担者,但是由于并非通过其自己申报缴纳,很多人对所负担的税收感觉不直接、不明显。这不利于全社会纳税意识的培养和提高,也不利于纳税人对政府约束监督机制的建立。在发达市场经济国家中,税收作为纳税人与国家间政治纽带,作用十分突出。纳税人在国家和政府的事务决策中,发挥着极其重要的监督和决定作用。

  第五,由于制度设计和征管技术等原因,个人所得税漏洞较多,偷漏税较为普遍,不利于社会诚信和法治文化的建设。例如,在工薪阶层个税由单位足额代扣代缴的同时,不少企业主以及收入来源较多的高收入者,往往有更多的渠道和途径来规避缴税,甚至偷逃税款。这不仅不利于实现税收公平,也破坏了诚信和法治环境,是对国家治理现代化的背离。

  个税改革,向国家治理现代化迈出关键一步

  实行分类与综合相结合的个税改革,已提出多年,并成为我国个税改革的共识,但任何改革都难以一蹴而就,个税改革亦是如此。此次个税改革,终于实现了质的突破,显示出将从多方面完善个税功能的强烈信号,也使个税改革真正驶上促进国家治理现代化的道路,具体表现如下:

  一是有利于完善财政收入功能,保持国家财政收入稳定。实行分类与综合改革后,虽然对于低收入者来说将降低税收负担,但是对于高收入者来说,若对其工资薪金、稿酬、特许权使用费、劳务报酬四项劳动收入综合征税后,将适用更高的税率,可能会提高其税收负担。加之,以“金税三期”为依托的税收征管信息化系统的使用,偷漏税现象将会大大减少。从总体来看,预期改革后个人所得税的收入规模将进一步上升。这也完全符合中央提出的,逐步降低间接税比重并逐步提高直接税比重的税制结构优化方向。尤其值得一提的是,由于特朗普税改,美国企业所得税负担大幅降低,全球企业税收竞争加剧,中国企业原本较重的税收负担将难以为继,必然逐步降低。此时的个税改革,有利于不断完善财政收入功能,保持国家财政收入稳定。

  二是有利于完善收入分配功能,缩小贫富差距。研究表明,我国实行的分类个人所得税虽然具有调节收入分配的功能,但其对于基尼系数的降低力度微弱。主要原因在于,个人所得税收入规模较小,并且分类征收无法真正体现个人的真实纳税能力。从发达国家实践经验来看,在政府调节经济、干预市场的各种手段中,税收是调节收入分配的重要政策工具。随着我国个人所得税综合制度的实现,提高个人所得税收入规模,以及调整税费扣除制度和税率结构,预期我国个人所得税调节收入分配的功能将会不断增强,调节效果也将日益显著。

  三是有利于优化资源配置功能,使人民生活更加幸福。本次个税改革,提高了扣除标准,草案将综合所得的基本减除费用扣除标准提高到5000元/月,并扩大了扣除范围,允许将子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金支出从综合收入中扣除。这些扣除项目均是与个人生活密切相关的支出项目,有利于降低家庭的教育支出、医疗支出、住房贷款和租房支出负担,从而降低劳动力负担,促进人力资本成长,使普通居民生活成本降低,让人民生活更幸福。这也将进一步增加居民对这些产品和服务的需求,从而促进资源进一步流入相关产业,更好地服务于居民生活。

  四是有利于发挥自动稳定器功能,保持经济稳定。综合个人所得税,又被经济学家比喻为经济的“自动稳定器”,其对经济的稳定调节机制主要在于,对个人的综合所得实行综合征税,适用统一的超额累进税率。当经济过热时,个人收入增加,可能会适用更高的税率,降低其税后所得,降低个人投资和消费需求,以抑制经济过热。而当经济衰退,个人收入下降时,则适用较低税率,税收负担下降,具有抑制经济进一步衰退的作用。在分类个人所得税制下,这一作用难以发挥,随着未来综合个人所得税的实行,我国个人所得税“自动稳定器”的功能将得到更好的发挥。

  五是有利于提高纳税人意识,增加纳税人政治参与度。目前我国个人所得税主要通过源泉扣缴方式征收,对年收入超过12万元以及收入来源较多等情况,需要纳税人自主申报。但总体来看,自主申报并不普遍,广大个人所得税纳税人并不直接向税务机关申报纳税。这在一定程度上降低了纳税人对于其所负担税收的感知程度,不利于纳税人意义的提高。此次改革后,将普遍实行源泉扣缴和个人自主申报结合的纳税方式,由扣缴义务人按月或按次预扣税款,年终时居民个人再进行纳税申报,办理所得税汇算清缴。为了提高纳税人自主申报的积极性,预扣税款应超过应缴税款,个人只有自主申报才有可能获得退税。这样将提高纳税人的遵从度和自主纳税申报率,从而提高纳税人意识。纳税人意识的提高又将提高其政治参与度。譬如,纳税人更加关注政府对税款的使用,从而进一步发挥纳税人对政府的监督功能。

  六是有利于加强政府信息化管理能力,提高政府社会治理效率。实行综合个人所得税制度,将对税收征管提出更高的要求。面对广大自然纳税人,税务机关原有针对企业的管理模式和能力将会无法适应。因此,提高税收征管的重点在于能够对纳税人涉税信息进行有效监控。随着我国“金税三期”工程的推进,利用信息化手段和大数据技术,完全可以解决个人所得税的征管问题。个人所得税的征管系统至少将包含如下管理子系统:第一是个人收入监控系统,通过税务与金融、社保、房产等部门的数据共享,全面监控个人的收入;第二是个人所得税代扣代缴系统,税务机关通过此系统全面掌握个人被代扣代缴的每一笔收入和税款;第三是个人申报系统,通过此系统,税务机关可以详细掌握个人的申报信息;第四是交叉稽核系统,通过此系统,利用相关数据分析手段,对上述三个系统的信息进行交叉稽查,以发现计算错误和偷税漏税等问题;第五是个人信用系统,将纳税信用这一个人信用的重要组成部分纳入该系统,以接受社会查询。随着国税和地税合并,为个人所得税的综合征收提供了更加有利的条件。

  个税改革使命重大、任务艰巨

  本次个税改革,承担着提高国家治理现代化的重大使命,具有基础和支柱作用。然而,从目前草案内容来看,基于国家治理现代化目标的个税虽说开启了个税改革的新时代,但仅仅算是“破土动工”,真正实现这些功能,还有很长的路要走,任务仍然十分艰巨。

  从税收制度来看,现有方案尚不完善,还有很多地方有待进一步研究并出台相关的实施条例。例如,将征税标准提高到5000元/月,其依据如何,目前并没有解释;又如,子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金支出,可全额扣除还是限额扣除,如果限额扣除,限额标准该如何制订;此次综合个人所得税改革并未考虑以家庭为纳税单位,不同家庭收入结构不同,会导致其税收负担不公平,同时住房贷款利息、房租支出、子女教育支出的扣除,以家庭为单位扣除会更加合理;现有扣除范围中,还有很多项目尚未纳入,如捐赠支出、损失支出、赡养老人支出等;在我国人口老龄化背景下,如何在个税中增加对相关支出的扣除和相关税收优惠政策,以及如何减轻“二孩”家庭抚养子女的负担;代扣代缴税额制度如何调整;费用扣除该以何种形式更加公平有效,如该采用费用扣除还是税额抵免或二者配合使用等,都亟待作出明确规定。

  从税收征管来看,目前利用大数据和信息技术实现对综合个人所得税的征管,技术上并不存在困难,但需要对《中华人民共和国税收征管法》进行相应的修改,以法律的形式明确税务机关从相关部门、企业、个人获取信息的权利。另外,就是需要在大数据的基础上,开发出相应模型进行数据处理,以适应自然人纳税人时代的税收管理。

  (作者为中央财经大学财政税务学院教授,中央财经大学税收与公共政策研究中心主任)